Universell utforming og tilgjengelighet i norsk boligpolitikk: Sosial regulering, institusjonelle rammer og lokal iverksetting

Oppdragstaker: NOVA
Ferdig: 3. kvartal 2012

Prosjektet har bestått av tre ulike moduler. En modul har sammenlignet de skandinaviske landene, USA og Storbritannia. Den andre modulen har sett på utviklingen i norsk boligpolitikk. Den tredje modulen har sett på et kommunalt case.

Last ned rapporten her

Her følger et sammendrag av de tre modulene i NOVAs prosjekt:


Del A: Housing rights and community living for persons with disabilities: how social institutions impact national housing policies
Paperet ser på hvordan institusjonelle trekk i boligpolitikken påvirker gjennomføringen av FN konvensjonen om funksjonshemmedes rettigheter fra 2007. Konvensjonen slår fast at alle har like rettigheter til å bo i lokalsamfunnet, med like valgmuligheter som alle andre. Paperet sammenligner USA, Storbritannia, Sverige, Danmark og Norge.

I forhold til funksjonshemmede er det to dominerende utfordringer som særlig har vært sentrale i politikken og politikkutformingen: Tilgjengelighet og rimelige boliger. Tilnærmingene har og er preget av enten omfordelingspolitikk (omfordeling av ressurser) og sosial regulering av boligmarkedet (eks gjennom ulike tilskuddsordninger). I paperet sees det nærmere på hvordan lover og reguleringer virker sammen med omfordelingspolitikk i de ulike landene.

I paperet trekkes det fram særlig to «diskurser» som fungerer som endringsdrivere; rettighetsdiskursen og den økonomiske diskursen. I et rettighetsperspektiv er stikkord som integrering, like rettigheter for alle og tilgang på tilgjengelige og rimelige boliger sentralt. Den økonomiske ressursen vektlegger man at det er økonomisk fordelaktig å bli boende uavhengig av hjelp og bistand så lange som mulig.

Tilnærmingen til å bidra til at funksjonshemmede i størst mulig grad bor i vanlige boliger kan gjerne deles inn i to. De som på den ene siden ønsker å inkludere dette tilgjengelighetsperspektivet i det generelle boligmarkedet. Fokuset er at det ikke er menneskene det er noe galt med, men bygningene og det fysiske miljøet. Derfor må det gjøres noe med dette og det må gjøres generelt og komme flest mulig til gode. På den andre siden har man de som mener dette er en utfordring som noen få har og som ikke angår alle. Derfor må tilpasningene skje individuelt og ved behov.

Gjennomgangen av de ulike landene viser at boligpolitikken kanskje likevel ikke er så veldig annerledes enn det som skjer på andre velferdsområder. Omfordelingspolitikk og lovreguleringer forekommer i varierende grad i alle landene. Omfordelingspolitikken er mer fremtredende i Skandinavia, mens lovregulering er mer fremtredende i USA. I Norge har man gått fra en svært universell boligpolitikk på 1950-tallet til en mer selektiv boligpolitikk slik som i dag. USA har den klart mest markante selektive politikken, mens Storbritannia ligger i en mellomposisjon.

I Skandinavia har omfordelingspolitikk vært mer vanlig enn reguleringer og lovbestemmelser. Gjennom omfordeling og diverse støtteordninger gjøres menneskene i stand til å komme seg inn i boligmarkedet. På tross av en lengre historie med lovreguleringer og andre reguleringer er boligmarkedet i USA fragmentert og preget av private forsikringssystemer, føderal lovgivning og uenighet mellom det nasjonale nivået og de enkelte statene.

I Skandinavia har det tatt lenger tid å utvikle lovreguleringer. Hvorfor? Den sterke koblingen mellom politikk, forretningsliv og industri er en forklaring. Fagforeningenes sterke posisjon og tradisjoner med forhandlinger og kompromisser. I USA har forholdet mellom styresmakter, fagforeninger og næringsliv tradisjonelt vært mer distansert – noe som har gjort lovreguleringer en mer naturlig. Sverige er det av de skandinaviske landene som har lovregulert mest og dette kan kanskje forklares med en sterkere uavhengig industri og ulik politisk kultur. De mer utviklede og utbygde sosiale sikkerhetsnettene i Skandinavia er også med på å forklare en annen tilnærming enn den i USA. Gjennom 1990-tallet har imidlertid det vært en økende tendens til mer lovregulering, også i Skandinavia. NOVA mener dette på den ene siden, må sees i sammenheng med den øvrige helse- og velferdspolitikken og på den andre siden, framveksten av rettighetsperspektivet og økonomiske aspekter ved omsorgspolitikken.

Del B: Institusjonelle endringer i norsk boligpolitikk for å fremme tilgjengelighet – selektiv omfordeling og universalistisk regulering?
Paperet analyserer hvordan interessekonflikter og ideologiske skillelinjer har blitt spilt ut over de siste 30 årene og gjort seg gjeldende i utformingen av norsk boligpolitikk for å fremme fysiske tilgjengelighet til boliger. Hvilken rolle har ulike boligpolitiske aktører spilt? Hvilke interesser og normative vurderinger har blitt brutt mot hverandre? Og hvordan har disse brytningene vært preget av institusjonelle rammer for politikkutformingen?
Endringene i diskurser om kostnadsvurderinger og legitimitet er sentrale for å forstå de politiske endringene. Mens byggebransjen representerer sterke økonomiske interesser, representerer de funksjonshemmede en gruppe med sterk symbolsk og normativ makt. Denne brytningen er viktig for å forstå både utviklingen og endringene på politikkområdet.

I paperet peker man på teorien om stiavhengighet. I den ene ytterkanten av denne teorien er det nærmest en slags deterministisk forbindelse mellom dagens hendelser og historien. I en noe svakere variant betrakter man boligpolitiske vedtak som til en viss grad å være påvirket og influert. Utfordringen er å identifisere de sosiale mekanismene som påvirker beslutningsprosessene. Endringer skjer og de kan være båret fram av både indre og ytre endringer. Ideologiske strømninger, forventninger og krav fra nasjonale og internasjonale aktører, demografiske endringer, osv.
I 2004 var det 7 % av boligene som var tilgjengelige både inne og ute for rullestolbrukere. 32 % av de nye boligene bygd etter 2000 var tilgjengelige, så det skjer endringer.

Normaliseringsbegrepet kom for alvor inn i helse- og sosialpolitikken på 1960-tallet. Avsegregering og avinstitusjonalisering ble satt på dagsorden. Spesialboliger for funksjonshemmede ble mer vanlig, men i boligmeldingen i 1972 ble integrering i vanlige bomiljøer løftet fram.
Krav til heis i fleretasjebygninger ble innført i lovgivningen i 1976. På 1980-tallet kom det flere formelle retningslinjer. Begrepet kom inn i Husbankens begrepsapparat i forbindelse med tilleggslån for boliger med denne standarden. Byggteknisk forskrift fra 1997 inkluderte bestemmelser for å sikre «brukbarhet» av nye bygninger.

På 2000-tallet ble begrepet universell utforming introdusert. Dette ble et nytt retningsgivende prinsipp for tilgjengelighet. Mannåkerutvalget pekte i 2001 på uu som en hovedstrategi. Regjeringen har en visjon om at Norge skal være universelt utformet innen 2025. Helt siden 1980-tallet har det i byggebransjen vært bekymring for de økte kostandene knyttet til økt tilgjengelighet. På tross av motforestillingene ble uu og tilgjengelighet innført som rettslig krav. Lov om planlegging og byggesaksbehandling 2009. Debatten, hvor tilgjengelighetskrav, kombinert med stigende boligpriser, manglende boliger og manglende studentboliger – går fortsatt i norsk media. Likevel har man fått gjennomslag for de nye tilgjengelighetskravene. Hvordan? Endringene i plan- og bygningsloven fra 2008 har man styrket den sosiale reguleringen. UU har fremstått som en nyttig innramming. Det handler om samfunnskvalitet.

Rettighetsperspektivet har vunnet fram. FN-konvensjonen om funksjonshemmedes rettigheter (2007), EUs strategi for funksjonshemmede og Europarådets handlingsprogram har bidratt. FN, EU og Europarådets fokus på tilgjengelighet, har stimulert til økt oppmerksomhet på reguleringspolitiske tiltak også i Norge. Internasjonale strømninger og bevegelser fører til krav og forventninger til norske myndigheter. Det økonomiske perspektivet med fokus på økt levealder og synkende barnefødsler – og dermed en eldre befolkning, har også bidratt til den samme utviklingen. Man ser et behov for en mer kostnadseffektiv eldreomsorg. Å bo lengre hjemme er god eldreomsorg. Det er også noe de fleste ønsker. En stadig mer sentral rolle for kommunene og statlige reformer som samhandlingsreformen, gir en økt satsing på hjemmebaserte tjenester. Dette er alle faktorer som bidrar til at tilgjengelighetskravene gradvis har vunnet fram. Man ser økt lovregulering. Hvorfor? Husbankens påvirkning gjennom de økonomiske virkemidlene har blitt mindre egnet til å påvirke boligstandarden. Rettslig regulering har framstått som et mer aktuelt politisk virkemiddel. Husbankens rolle har blitt mer spisset og selektiv i forhold til de vanskeligstilte på boligmarkedet. Husbankens endrede rolle er en del av det Jardar Sørvoll karakteriserer som «den boligsosiale vendingen».


Del C: Iverksetting av målsettinger om universell utforming og tilgjengelighet i boligpolitikken: kommunalt eierskap, allianser og forhandlinger
I denne artikkelen analyserer NOVA hvilke betingelser som best bidrar til iverksettingen av målsettinger om uu og tilgjengelighet til boliger, lykkes. Det er en lang vei fra nasjonale målsettinger vedtas til de faktisk iverksettes i kommunene. Gjennom å bruke utbyggingen av Tangenområdet i Kristiansand kommune, ønsker NOVA å belyse hva som skal til for en vellykket implementering.

NOVA ser først på det kommunale handlingsrommet. Sentral nasjonale føringer på området gjennomgåes, bla. introduksjonen av uu som en sentral samfunnsmessig målsetting i 1997, uu som retningsgivende prinsipp for tilgjengelighet på 2000-tallet og uu som rettslig krav fra 2009. Lovverket har også knesatt prinsippet og regler for medvirkning og kommunalt tilsyn. Samtidig er det store rom for kommunalt skjønn og det pekes på en mulig rollekonflikt for kommunene gjennom at de både kan fungere som eiendomsforvalter, utbygger og tilsynsorgan.

Tangenområdet i Kristiansand kommune er case i artikkelen. Intensjonen med utbyggingen av denne bydelen var å utforme den med universell utforming som premiss for formgivingen. Iverksettingsprosesser kan som NOVA er inne på, forstås med ulike perspektiver. Man kan forstå dem som «ovenfra og ned» eller «nedenfra og opp». Det første forstås som en prosess hvor handlingsinstruksene kommer ovenfra og er ferdig definert. Den andre legger mer vekt på prosessene og at handlingene utformes og hvordan disse tolkes og følges opp. NOVA er inne på at begge disse tilnærmingene har sine svakheter og at man lett kan overse viktige faktorer i de ofte komplekse prosessene som pågår.

NOVA er inne på iverksetting skjer i samspill mellom en rekke ulike aktører. Aktører med ulike interesser på feltet. Dette er også aktører som vil ha ulike forutsetninger til å mobilisere eller definere prosjekter. I forhold til uu er den typiske interessekonflikten mellom utbyggere med økonomisk makt og de funksjonshemmede med sin symbolske makt. Kommunens rolle vil kunne ha betydning for utfallet. NOVA viser her til skillet mellom beslutningsorienterte og prosessorienterte tilnærminger. Den første gjennomføres gjennom gjensidige pålegg og krever god kompetanse hos beslutningstakerne. Den andre legger mer vekt på kommunikasjon, dialog og lokalt skjønn.

Sentralt i iverksettingsprosessen er også legitimitet og en viktig forutsetning for dette er lokal forankring. Forankring skjer gjennom at berørte parter involveres i planlegging og iverksetting, samt at politiske målsettinger implementeres i planverk og kommuneorganisasjonen. Iverksettingsprosessen vil også påvirkes av den konkrete kommunale konteksten.

I Kristiansand har man vedtatt en kommuneplan med retningslinjer for uu. Minst 70 % av nye boenheter skal være universelt utformet. UU har vært et sentralt premiss fra starten av utbyggingsprosjektet. Retningslinjene er tydelige og derfor heller ikke gjenstand for diskusjon og motstand.
Målsettinger og retningslinjer er sentralt forankret i kommuneorganisasjonen og tverretatlige ad-hov grupper er etablert som samarbeidsarenaer på tvers av den kommunale organisasjonen. De funksjonshemmede er gjennom Rådet for funksjonshemmede inkludert i planlegging og iverksetting. En utbyggingsavtale som regulerer samarbeidet, er etablert mellom entreprenør og kommunen. Avtalen skaper forutsigbarhet og tydeliggjør gjensidige forpliktelser.

Kommunen har et utviklingsperspektiv på prosjektet. Det bidrar til en kontinuerlig dialogbasert prosess, hvor løsningene ikke fremstår som perfekte, men snarere som tilpasningsdyktige. Etablering av en felles forståelse for behov og utfordringer har vært sentralt. Kompromissvilje blant aktørene løftes også frem som et viktig moment for å lykkes. Andre faktorer som også har spilt inn i prosjektet er en egnet topografi, et nytt og stort prosjekt som trolig har gjort det lettere å akseptere merkostnader, samt at generelle konjukturer og attraktiviteten til prosjektet har virket til fordel for det.