Nasjonalt kunnskapsmøte 6. mai

Det første nasjonale kunnskapsmøtet gikk av stabelen hos Husbanken region Øst den 6. mai. Tema for kunnskapsmøtet var boligsosial planlegging og organisering.

Innhold i artikkel

Bakgrunn
Form
Utfordring av sannheter
Samhandling som kilde til økt boligsosial handlingskapasitet?
Veien videre

Bakgrunn

De nasjonale kunnskapsmøtene er initiert av Husbanken region Midt-Norge. Formålet med kunnskapsmøtene er to-delt. På den ene siden skal de bidra til å synliggjøre Husbankens FoU-innsats gjennom at utvalget FoU-prosjekter får presentere sine funn. På den andre siden skal kunnskapsmøtene bidra til kunnskapsutvikling gjennom at forskere, byråkrater og praktikere får møtes på en felles for arena for diskusjoner, meningsutvekslinger og felles refleksjoner i møtepunktet mellom forskning, forvaltning og praksis.

Husbankens nye FoU-strategi poengterer viktigheten av å ha en balansert form for kunnskapsutvikling. En kunnskapsutvikling som tar høyde for at det eksisterer ulike former for kunnskapsdannelse og anvendelse. I dette ligger det også en bevisstgjøring og anerkjennelse av at kunnskap ikke er en gitt størrelse og at den virkelighet en praktiker opplever og erfarer, ikke nødvendigvis fremstår som den samme som den virkelighet forskningen framstiller. Kunnskapsmøtene ønsker å ta denne forskjelligheten på alvor. Tanken er at denne forskjelligheten i seg selv er interessant og at den kan bidra til refleksjon og utvikling av ny kunnskap som vil være relevant for så vel praktikere, som forskere og byråkrater.

Til kunnskapsmøtet den 6. mai var det invitert to representanter fra FoU-miljøer som presenterte sine arbeider. Hans C. Sandlie fra NOVA presenterte funn fra rapporten ”Organisering og planlegging av boligsosialt arbeid i norske kommuner”, mens Susanne Ouff fra Møreforsking, presenterte erfaringer og funn fra kompetanseutviklingsprosjektet ”Planlegging av boligsosialt arbeid” i region Midt-Norge, hvor fokus er på planprosesser i forbindelse med boligsosial planlegging. Region Øst hadde invitert kommuner i sin region. I tillegg var Husbanken representert fra andre regionkontorer. KRD var også til stede, samt bla Fylkesmannsembetet i regionen.

Form

Formen på de nasjonale kunnskapsmøtene består av en veksling mellom innlegg i plenum, kommentarer og plenumsdiskusjoner. Innleggene i plenum tar utgangspunkt i FoU-prosjekter som enten er sluttført den senere tid, eller prosjekter som pågår. Det enkelte regionkontor får i oppgave å identifisere noen opponenter, fortrinnsvis fra kommunal praksis. Disse skal kommentere forskningsfunnene med utgangspunkt i egen praksis og de utfordringer de møter der. På den måten forsøker vi bevisst å bidra til refleksjoner og meningsutveksling mellom forskning og praksis. Dette kan også bidra til at forskning og dens funn oppleves som mer relevant og nyttig for praktikere. Samtidig vil kommentarer og innspill fra praksis kunne ha stor nytteverdi for forskningen. Det at vi utfordrer kommunale representanter på denne måten, bidrar også til å legge grunnlaget for en god diskusjon i plenum.

Som konsept er ikke dette begrenset i forhold til forskning og praksis. Man kan for eksempel tenke seg at man kunne gjort det samme i forhold til utviklingsprosjekter eller annen kommunal praksis – og hvor forskerne like godt kunne vært de som kommenterte. Mulighetene er mange om man tar forskjellene og de spennende perspektivene det kan bidra med på alvor.

I forkant av kunnskapsmøtet har region Øst gjort en meget god jobb i å identifisere engasjerte og dyktige opponenter. Deres kommentarer var jevnt over imponerende gode og samtidig klarte de på en flott måte å reflektere rundt egen praksis med bakgrunn i FoU-prosjektene.

Utfordring av sannheter

Et viktig formål med kunnskapsmøtene er man skal tørre å problematisere og utfordre det som av og til kan fremstå som ”udiskutable sannheter”. Forskning viser på den ene siden at det boligsosiale feltet er fragmentert og at helheten ofte kan være manglende. På den andre siden viser de at kommuner likevel finner løsninger på disse utfordringene – og disse løsningene varierer stort fra kommune til kommune. NOVA tydeliggjør noen kjennetegn på forhold som kan bidra til en fordelaktig organisering og planlegging. Behovet for lokale løsninger trekkes fram som viktig.

Fragmentering og mangel på helhet er et bilde kommunene selv kjenner seg igjen i. Deres opplevelse av virkeligheten er mao ikke særlig forskjellig fra forskerne. Likevel etterlyses enda mer fokus på hva som ”virker”. Å identifisere den ene supermodellen – den uovertrufne måten å organisere det kommunale boligsosiale arbeidet, ja det er vel en hver boligforskers drøm. Og denne drømmen lever ikke bare hos boligforskeren. Den lever også hos praktikeren og kanskje i enda større grad boligsjefen eller kommunalsjefen

Potensielt ligger det en mulig motsetning mellom på den ene siden å søke etter en modell som kan fungere for ”alle” og det å ta lokale behov og forhold på alvor. Hva definerer og setter rammer for det kommunale handlingsrommet? En ting er de juridiske og økonomiske rammene som ofte løftes fram. Noe annet er de til enhver tid eksisterende styringsmekanismene og styringsverktøyene som også er med på å definere og legge føringer på hvordan kommunene løser sine oppgaver.

NOVA fremhever viktigheten av at kommunene har klart definerte mål som lett kan operasjonaliseres og evalueres i sine planer. Resultatbasert målstyring er pr i dag det sentrale styringsverktøy og det preger både hvordan kommunene organiserer seg og hvordan de utarbeider sine planer. NOVA er i sin rapport noe inne på noen av de utfordringene denne formen for styring skaper på et felt som det boligsosiale. Hvordan måler man et så komplekst felt som det boligsosiale? Hvordan måler man det ikke-målbare?

Nå var ikke styringsverktøy og deres konsekvenser for kommunalt arbeid det analytiske fokus i deres studie - men om man skal gå inn i kommunalt planarbeid og organisering og om man ønsker å utfordre noen av de bestående sannhetene, ja da må også styringsverktøyene og konsekvensene av disse bringes på banen.

Innledningsvis ble det poengtert at Husbankens nye FoU-strategi søker en balansert kunnskapsutvikling mellom ulike former for kunnskapsdannelse og anvendelser. I den sammenheng kan Habermas sin inndeling i tre former for kunnskapsdannelse være fruktbart for å synliggjøre at kunnskap både kan dannes og anvendes på ulik måte:

• Mål/middelkunnskap som har fokus på effekter og nytte og som utvikles på bakgrunn av standardiserte indikatorer.
• Fortolkende kunnskap som har mer fokus på økt forståelse og innsikt, hvor dette med felles forståelse fremstår som viktig.
• Kritisk kunnskap som i større grad utfordrer bestående sannheter og stiller spørsmålstegn ved hvorfor vi gjør som vi gjør. Ulike perspektiver synliggjøres for skape refleksjon og mulig endring.

En problematisering av konsekvensene av resultatbasert målstyring som styringsverktøy ble løftet på kunnskapsmøtet, men dette ble nærmest avfeid fordi ”det er jo bare slik det er”. Ja, man skal forholde seg til det og ja, det er pr i dag det dominerende styringsverktøy. Men, betyr det at det er det eneste mulige? Betyr det at det er den mest hensiktsmessige formen for styringsverktøy? Det er fort gjort å ta eksisterende styringsverktøy for gitt og det skjer både innenfor forskningen, i praksis og i forvaltningen. En kritisk tilnærming til kunnskap fordrer at vi også tør utfordre det som "bare er".

For å komme inn på disse problemstillingene er det nødvendig å se nærmere på og problematisere omkring følgene av styringsverktøyene. Er det ikke en fare for at et såpass ensidig fokus på standardiserte indikatorer ift planleggingen, også kan føre til at indikatorene blir viktigere enn å ta høyde for den kompleksiteten som kjennetegner det boligsosiale arbeidet? Hvordan håndterer kommunene disse utfordringene? Kan det tenkes at det finnes andre måter å gjøre dette på? Er det gitt at mål/middelkunnskapen skal være den dominerende formen for kunnskapsanvendelse innenfor boligsosial planlegging?

Det er veldig lett å ta den rådende diskursen for gitt. Mål/middelkunnskapens dominerende plass er ikke bare synlig gjennom den forskning som har blitt finansiert av Husbanken. Den er også i høyeste grad levende ute i kommunene. Man etterspør et tydelig fokus på hva som virker, hva som er økonomisk lønnsomt og man planlegger ut fra hva som kan måles i tall. Kunnskapsmøtenes ambisjon er at vi skal utfordre disse etablerte sannhetene. Verken forskning eller praksisfeltet representerer i seg selv noen form for ”sannhet”. Forskningen står i like liten grad som alle andre utenfor samfunnet. Forskningen er også med på å konstruere virkeligheten slik vi forstår den og vil forstå den.

Det boligsosiale feltet er svært komplekst og kommunene karakteriseres av stor fragmentering og manglende helhet. Kommunene finner ulike løsninger på dette og graden av kommunal engasjement på området varierer sterkt. Dette er den etablerte sannhet i dag. Fragmentering er et negativt ladet begrep. Altså fordrer det at vi finner en løsning på fragmenteringen. Men, er det gitt at fragmentering kun gir uheldige konsekvenser og resultater? Hva skapes av det fragmenterte? Det pekes på ansvarspulverisering og mangel på helhet. Men det vises også til eksempler på kreativitet, initiativ og betydningen av det uformelle. Troen på organisering og organiseringsmodeller er sterk i Norge. Dette gjenspeiles i forskning og i den offentlige forvaltning. Løsningen på utfordringene en organisasjon opplever, handler veldig ofte om organiseringen og behovet for omorganisering. Således vil alltid søket etter den mest optimale organiseringsmodellen fortsette.

Samtidig er det en vedvarende tendens til å underkommunisere de uformelle aspektene som eksisterer i enhver form for organisasjon og organisering. Ulike studier har vist oss at det knapt finnes to kommuner som tilnærmer seg de boligsosiale utfordringene likt. De ulike organiseringsmodellene er omtrent like mange i tallet som det finnes kommuner. Hva er det da som gjør at noen får til veldig mye bra på det boligsosiale feltet? Hva er det som gjør at kommuner som velger å organisere seg ulikt og som kanskje har ulike tilnærminger, likevel oppnår like gode resultater av sitt arbeid? Ved å utelukkende fokusere på formelle faktorer ved kommunal organisering og planlegging, står vi kanskje i fare for å overse en del viktige faktorer?


 

Samhandling som kilde til økt boligsosial handlingskapasitet?

Når man søker etter forklaringer og løsninger på hvorfor ting fungerer er det lett å lete i det konkrete. Forskning har også en tendens til å søke svarene i skrevne dokumenter, eksisterende planer, lovverk, rutiner, prosedyrer, samarbeidsavtaler, osv. Når man intervjuer kommunalt ansatte opplever man gjerne at det også er andre ting som påvirker kommunal virksomhet og handling på området. NOVA fremhever da også betydningen av det uformelle som skjer i en kommunal hverdag. Alle samtalene, samarbeidet, boligsosial ”knowhow” og alle de små tingene i hverdagen som skaper den enkelte kommunes praksis, og som dermed også bidrar til forskjeller og ulikheter. En konsekvens er at selv om to kommuner på papiret har en ganske så lik organisering og kanskje også legger opp planleggingen likt, så vil det likevel være forskjeller.

I søken etter løsninger på fragmentering og manglende helhet, tyr man ofte til begreper som samstyring, samordning, samarbeid og samhandling. Operasjonaliseringen av begrepene kan imidlertid variere og kanskje brukes de og forstås litt om hverandre?

En mulig forståelse av disse begrepene kan være følgende:
- Samstyring innebærer at ulike forvaltningsnivåer, etater, enheter, osv har et felles ansvar for koordineringen og gjennomføringen av et prosjekt, en strategi e.l.
- Samordning dreier seg om å få ulike organisatoriske og menneskelige komponenter til å fungere sammen på en systematisk måte, i stor grad gjennom formelle grep knyttet til strukturer, prosedyrer, osv.
- Samarbeid impliserer at to eller flere løser en oppgave sammen, ofte fordi arbeidet må utføres og bare kan gjennomføres ved at flere (gjerne med ulik kompetanse) deltar.
- Samhandling peker på noe mindre håndfast enn de tre andre begrepene, ikke minst fordi det ikke er noe vi kan vedta eller pålegge; snarere springer samhandlingen ut av om vi ønsker og får til å møte hverandre på en god og konstruktiv måte.

Begrepene antyder at den samlede boligsosiale handlingskapasiteten i Norge består av noe mer enn summen av det hver enkelt aktør bidrar med. Også det som skjer i møter, i meningsutvekslinger, brytninger, forhandlinger, nettverk, koblinger, osv mellom ulike komponenter og aktører vil kunne ha betydning. Alt det som skjer ”mellom” kan imidlertid være vanskelig å konkretisere. Det blir vanskelig å vurdere i forhold til kvalitet og effekter. Det passer mao ikke inn i en kunnskapsdannelse preget av mål/middelkunnskapens dominerende posisjon.

Men, kan vi se bort fra det? Ved å se bort fra det står vi i fare for å utelukke noe som faktisk kan bidra til å forklare hvorfor kommuner faktisk får gjennomført mye godt boligsosialt arbeid til tross for at de kanskje organiserer seg på en ikke anbefalt måte eller kanskje ikke planlegger helt optimalt. Man står også i fare for å legge for stor vekt på det man faktisk kan konkretisere og måle i en kommune. En kommune kan ha formell samstyring, god samordning og masse samarbeid når de må, men likevel oppleve at samhandlingen ikke fungerer. Alt kan se bra ut på papiret, men likevel ikke fungere som det skal. Det vil kunne ha konsekvenser for kvaliteten på det boligsosiale arbeidet og ved å ikke fokusere på de uformelle aspektene som samhandling representerer, makter man heller ikke å forklare hvorfor kommunene lykkes/ikke lykkes.

Veien videre

Husbanken har gjennom sitt FoU-arbeid hatt mye fokus på både planlegging og organisering. Forskningen har identifisert at kommunene løser dette i ulik grad og på ulike måter. Forskjelligheten og ulike perspektiver på hvordan å møte ulike utfordringer er interessant å se nærmere på. Innenfor forskningsarbeidet initieres nå er prosjekt som vil ha fokus på samhandling, altså et forsøk på å gripe de mer uformelle faktorene som utgjør en viktig del av den totale boligsosiale handlingskapasiteten i kommune – og som har en tendens til å bli både underkommunisert og undervurdert.

Kunnskapsmøtene ruller videre og neste stopp er Bodø hvor temaet er barn og unge. Starten i Oslo var lovende for kunnskapsmøtene. Likevel er det fortsatt mye å gå på i forhold til det å utfordre både seg selv og andre når det gjelder etablerte sannheter på dette feltet.