Kommunalt boligpolitisk planarbeid og organisering

Oppdragstaker: NOVA
Ferdig: 14.02.11

NOVAs studie viser hvor sammensatte de boligsosiale utfordringene er og samtidig hvor forskjellig norske kommuner tilnærmer seg disse utfordringene. Det finnes ikke en enkelt måte å organisere arbeidet på og det finnes ikke en enkelt modell å planlegge etter. Likevel viser studien til en del felles kjennetegn som ser ut til å ligge til grunn for en bra måte å organisere og planlegge det boligsosiale arbeidet på.

 

Last ned rapporten her

Bakgrunn

Formålet med dette prosjektet var å få mer innsikt og forståelse for hvordan kommunene løser organisatoriske og planmessige utfordringer knyttet til det boligsosiale arbeidet. Tidligere forskning har vist at kommunene løser disse utfordringene på svært ulike måter. Finnes det likevel noen gjennomgående fellestrekk som kan peke mot en god måte å organisere det boligsosiale arbeidet på? For Husbankens kommunesatsing er det nyttig å vise til gode eksempler og ikke minst være i stand til å bidra til refleksjon i kommunene gjennom å stille gode spørsmål.

Kort om prosjektet og hovedfunn

Prosjektet har valgt casestudie av fire store kommuner (Tromsø, Kristiansand, Moss og Trondheim) som metode. I kapitlet om ”den boligsosiale virkeligheten” er de innom en rekke sentrale problemstillinger. De drøfter bla om det foreligger en motsetning mellom økt spesialisering av tjenester/økt arbeidsdeling og det å gi et helhetlig tilbud til mennesker med sammensatte behov.

Tidligere forskning har vist at den kommunale organiseringen på området preges av stor fragmentering og manglende forankring mellom strategisk og operativt nivå i kommunene. Samlokalisering, organer for koordinering og formelle rutiner for samarbeid er mulige måter å møte disse utfordringene på. Samtidig trekker de fram et viktig moment som er relevant når man analyserer og vurderer organisering – nemlig de uformelle aspektene som alltid vil eksistere og som vanskelig kan fanges opp av organisatoriske modeller.

Videre er de inne på utfordringen i forhold til den resultatorienterte målstyring som det forventes at kommunene bruker som styringsverktøy. Boligfeltet generelt og det boligsosiale feltet spesielt er kjennetegnet av stor heterogenitet når det gjelder forhold som boligbehov og oppfølgingstjenester. I tillegg er det åpenbare målbarhetsutfordringer knyttet til denne typen arbeid. Boligsosiale handlingsplaner som i størst mulig grad klarer å være konkrete og realistiske er et mulig virkemiddel for å møte disse utfordringene.

Casestudiene viser at det er store ulikheter mellom kommunene i forhold til hvordan man løser både organisatoriske spørsmål og planlegging av det boligsosiale arbeidet. Det vil ikke være mulig å peke på at en modell fremstår som bedre eller mer egnet enn en annen. Lokal tilpasning fremstår som en nøkkel til både hvordan å forstå og kanskje også møte lokale utfordringer.

Når det gjelder de boligsosiale planene mener de likevel at det er noen momenter som bør være på plass. Det må foreligge en oversikt over behov og utfordringer lokalt. Det krever mao at det skjer en lokal kartlegging. Arbeidsdelingen internt i kommunen må være tydelige og klar og likedan må det foreligge en viss form for koordinering. Evnen til at organisasjonen lærer av sine erfaringer og sikrer påfyll av kompetanse er også viktige elementer. Koordinering av arbeidet krever formelle og uformelle arenaer for diskusjon og refleksjon.

Gjennom studien trekkes Tromsø fram som kanskje det beste eksemplet på hvordan man kan sikre bra samhandling mellom det strategiske og det operative nivået i kommunen. I Tromsø har man lagt stor vekt på administrativ handlingsrom – dvs en stor grad av delegering av ansvar og myndighet nedover i organisasjonen. Organisasjonskulturen som legger mindre vekt på regelorientering og mer vekt på fleksibilitet og dynamiske prosesser og løsninger trekkes også fram som avgjørende. Man har klart å etablere en samordnings- og løsningsfokusert kultur.

I forhold til den konkrete gjennomføringen av planarbeidet i kommunene skiller man mellom planprosesser som er beslutningsorienterte og de som er prosessorienterte. Studien viser tydelig hvordan den sistnevnte planprosessen er den som i størst mulig grad evner å skape forankring og engasjement mellom det strategiske og det operative nivået. Planer og beslutninger som er fattet på strategisk nivå, uten inovlering av det operative nivået, vil ikke ha samme forankring nedover i organisasjonen og dermed heller ikke oppleves som noe godt arbeidsverktøy.

Noen refleksjoner

Studien viser hvor forskjellig kommunene tilnærmer seg boligsosiale utfordringer. Det finnes ikke en måte å møte disse utfordringene på og det er nødvendig for kommunene å finne lokale løsninger. NOVA trekker likevel fram en del kjennetegn som kjennetegner "best praksis" når det gjelder organisering og planlegging. Disse bør kommunene være bevisste.

Samtidig er også NOVA inne på betydningen av de uformelle faktorene. Faktorer som alltid vil være der uavhengig av organiseringsmodeller, rutiner og prosedyrer. Den menneskelige faktoren, de uformelle nettverkene, det som skjer i møtepunktet mellom mennesker, meninger og erfaringer. Alle disse tingene som bidrar til at selv om kommunene organiserer seg ulikt og planlegger på forskjellige måter, likevel oppnår gode resultater på det boligsosiale feltet. Det finnes ikke en modell å organisere etter. Det finnes ikke en modell for planlegging. Det finnes mange. Og det er i denne forskjelligheten mye av det faglig interessante og spennende ligger.

Kommunale forskjeller vil alltid finnes. Samtidig ser vi en tendens til at de overliggende og til enhver tid eksisterende styringsverktøy er med på å legge noen rammer for hvordan kommunene tilnærmer seg planleggingen på feltet. Resultatbasert målstyring er etablert som det dominerende styringsverktøy og på tross av de åpenbare utfordringene med denne formen for styringsverkøty på et så komplekst felt som det boligsosiale, så stilles det få spørsmål ved dette.

NOVAs rapport og tematikken knyttet til planarbeid og organisering var i fokus på det første nasjonale kunnskapsmøtet som ble arrangert hos region Øst 6. mai. I en artikkel knyttet til dette møtet er de problemstillingene som reises her ytterligere belyst.

Bilde: Colourbox