Housing first - muligheter og hindringer for implementering i Norge

Oppdragstaker: Rambøll Management AS
Ferdig: 15.02.2012

Rambøll har sett nærmere på muligheter og hindringer for en implementering av Housing first. Det konkluderes med at det er gode muligheter for implementering i Norge. Hovedutfordringen er imidlertid fremskaffelsen av egnede boliger.

Last ned rapporten her

Bakgrunn
Husbanken initierte oppdraget i 2011 og Rambøll ble valgt som oppdragstaker. Målet med oppdraget er å se nærmere på hvilke muligheter og hindringer som eksisterer i Norge i forhold til en implementering av modellen.

Sammendrag av rapporten
Kapittel 1 gir et sammendrag av rapporten. Kapittel 2, presenterer formål, datakilder/aktiviteter og begrepsavklaringer. Formålet er som nevnt å se på muligheter og hindringer i forhold til implementering av Housing first i Norge. Rambøll retter fokus mot temaer som organisering, nasjonal og lokal politikk, lovgivning, boligstruktur, økonomi og faglighet. I forhold til mulige barrierer ser man særlig på tilgang på boliger, møte med beboer og organisering av bo-oppfølging. I prosjektet er det benyttet fire former for datainnsamling; litteraturstudier, kvalitative intervjuer (10 eksplorative og 22 i forbindelse med casestudier), Casestudier (Bergen, Moss og Sagene bydel i Oslo) og to workshops.

Kapittel 3 omhandler bakgrunn og kontekst vedrørende Housing first. Rambøll tar utgangspunkt i Housing first slik det er beskrevet i «Pathways to housing»-modellen, slik den er utviklet av Sam Tsemberis i New York. Rambøll er også inne på at det er til dels store variasjoner i bruken av Housing first og i hvor stor grad man er tro mot modellens opprinnelige innhold. Her trekker de bla. fram erfaringer fra Finland. Rambøll går så gjennom de sentrale temaene i modellen slik den fremstår i den «rene» formen;

(1) Valgfrihet og tjeneste rundt bolig. I Housing first (HF)står deltakerens valgfrihet i forhold til bolig sentralt. Det er et mål at deltakeren kan flytte raskt inn i en bolig. Boligen skal helst også være integrert i et ordinært bomiljø. Boligen skal også ha noen definerte minstekrav. Brukermedbestemmelsen står helt sentralt i HF.
(2) Separasjon av bolig og tjeneste. HF stiller ingen krav til rusfrihet. Boligen skal komme først uansett. Tjenestene følger bruker, ikke bolig. Oppfølgingen organiseres i et eget HF-team. Teamet skreddersys i forhold til brukers behov. Teamet skal ha forbindelser inn til tjenester innenfor psykiatri, behandlingstilbud, arbeidsliv, sykepleietjeneste, sosial integrasjon/nettverk, 24 timers anropstjeneste og koordinering ift behandling ved sykehus.
(3) Skadereduksjon i fokus. Bevisstgjøring om konsekvenser av en spesiell type atferd (eks rus) står sentralt.

Studier viser at HF virke å gi bedre stabilitet i bosituasjonen. Det vises til en studie fra USA som viser at 88 % av beboerne beholdt sin bolig i en fem-årsperiode (mot 47 % som følger program mer likt trappetrinnsmodellen). Man ser også at andelen sykehusinnleggelser reduseres blant de som er med i HF. Rambøll peker på noen fordeler ved HF og nevner bla rask boligetablering, at den enkelte møtes på egne premisser og at private boliger ser ut til å skape mer stabilitet bla fordi man som tjenesteyter ikke trenger å besitte egne boliger.

Rambøll går så inn på hva som kreves for å drifte en HF-modell. De trekker fram tre sentrale elementer:
(1) Økonomisk satsing i form av å satse på å gi medarbeidere frihet til å tilby fleksible tjenester. Videre må det også kunne stilles økonomiske garantier overfor boligeiere både i forhold til leie, men også i forhold til evt skadeutbedringer. HF innebærer trolig økte offentlige utgifter på kort sikt, men i det lange løp (gitt at de beholder boligen og at det har effekt ift mindre bruk av offentlige tjenester), så vil de offentlige utgiftene reduseres på sikt.
(2) Planlegging i boligstruktur. HF krever tilgang på egnede boliger. Tilgang på private boliger krever også at man har et godt forhold til flere utleiere.
(3) Faglig bevisstgjøring. HF legger vekt på en tydelig definering av oppfølgerens rolle og stor bevissthet om prinsippene og særlig fokus på brukerperspektivet.

Etter dette ser Rambøll nærmere på hvor vidt modellen er egnet for norske forhold. De retter fokus mot politikk/lovgivning, boligstruktur, økonomi, organisering/samarbeid og faglighet.
Norsk boligpolitikk/lovgivning; Rambøll viser til de store nasjonale satsingene innenfor arbeidet mot bostedsløshet og rekker særlig frem målet om å redusere bruken av midlertidige boliger. Det vises også til «Rom for alle», hvor dette med fleksible tjenester trekkes fram som en suksessfaktor. Disse faktorene i tillegg til en stor innsats i forhold til å forebygge utkastelser viser at det er noen grunnleggende elementer forenelig med HF som langt på vei er på plass. Samtidig er det generelt for lite vekt på reell medbestemmelse. Det er en forskjell mellom HF «consumer choice» tilnærming og den brukermedvirkning som trekkes fram i bolig- og velferspolitiske dokumenter i Norge. HF innebærer også en forpliktelse til å fremskaffe permanente boliger. I norsk lovgivning har ikke kommuner noen forpliktelse til dette – de skal kun medvirke til fremskaffelse av boliger for vanskeligstilte.

Norsk boligstruktur; Den norske boligstrukturen er dominert av et stort eiermarked. Få kommunale boliger og et begrenset leiemarked gjør at den norske boligstrukturen ikke umiddelbart er tilpasset en HF modell. Norsk kommuner vil få en betydelig utfordring i å fremskaffe boliger, ikke minst egnede.

Offentlig økonomi; Rambøll viser til at offentlige utgifter i årene som kommer etter all sannsynlighet vil stige, bla som følge av den demografiske utviklingen. I en slik setting blir alle forsøk på å redusere offentlige utgifter bli sett på som positive. Erfaringene fra USA tyder på at offentlige utgifter reduseres på sikt som en følge av HF-modellen. En implementering i Norge vil imidlertid i stor grad basere seg på hva kommunene har råd til i forhold til fremskaffelsene av boligene.

Organisering/samarbeid i og utenfor kommuner; Den ulike organiseringen i norske kommuner tilsier at HF-modellen må tilpasses den enkelte kommuner.

Faglighet; i «Rom for alle» trekkes fram behovet for å styrke tjenestetilbudet. Rambøll kobler dette opp mot faglighet. HF baserer seg på en team-basert tilnærming i forhold til oppfølging. I den sammenheng trekker Rambøll fram ACT-modellen som en modell som er brukt i Norge. Denne har store likhetstrekk med HF-teamene.

Kapittel 4 ser på barrierer og muligheter for Housing first i Norge.
Her tar Rambøll utgangspunkt i erfaringene fra Danmark, som så vurderes i lys av rammebetingelsene i Norge. Erfaringene fra Danmark tilsier at utfordringene særlig knytter seg til; tilgang på bolig, møte med beboeren og bo-oppfølging. Rambøll viser til hjemløsestrategien i Danmark som har introdusert prinsippene i HF. De har bla brukt tre oppfølgingsmetoder; ACT, CM (Individual Case Management) og CTI (Critical Time Intervention). I Danmark har man også hatt store utfordringer i forhold til tilgang på boliger. Rambøll beskriver noen av erfaringene fra Danmark, bla fokuset på å forhindre utkastelser og den kommunale anvisningsrett. I Danmark kan kommunene eie inntil 20 % av boligene i boligforeninger. Kommunene kan også i prinsippet tildele hver fjerde bolig innenfor den «allmenne boligsektoren» (familieboliger, eldreboliger, ungdomsboliger drevet av non-profit organisasjoner) til vanskeligstilte. Integrering i ordinære bomiljøer har også fått en del fokus. Her har de bla forsøkt å involvere naboene i større grad bla for å møte fordommer med mer.

Tilgangen på boliger i norske kommuner anses som en betydelig barriere. Flere kommuner opplever en stor mangel på boliger, ikke minst de egnede boligene. Valgfriheten i forhold til hvor vanskeligstilte ønsker og bo er vel heller ikke spesielt utbredt i norske kommuner. Lange ventelister for kommunale boliger er også en utfordring. En annen utfordring er også hva som skal skje med beboeren som bor i en kommunal bolig, men som ikke lenger har behov for bistand. Hva da med gjennomstrømningen i kommunale boliger? Når det gjelder det private markedet er det en gjennomgående erfaring blant norske kommuner at det er vanskelig å få tak i utleieboliger til vanskeligstilte. Mange kvier seg for å leie ut til disse gruppene. De vanskeligstilte konkurrerer med andre og mer ressurssterke grupper (studenter) på et begrenset leiemarked. Integrering i ordinære bomiljøer innebærer også en utfordring da man ofte opplever negative reaksjoner når det er snakk om bosetting av vanskeligstilte grupper på denne måten.

Når det gjelder mulighetene i Norge trekker Rambøll fram «ti-prosentregelen» som gir kommunene rett til å eie inntil 10 % av boligene i borettslag og sameier. Videre pekes det på mulighetene man har til mer bruk av startlån (vises bla til Malvik kommune). I forhold til det private markedet er det helt nødvendig å bygge på et godt renomme til private utleiere.

Når det gjelder møte med beboeren trekkes det fram gjennom erfaringene fra Danmark hvor viktig det er med et «mindshift», slik at det kan legges til rette for en reell medbestemmelse fra brukeren. Helhetlig tilnærming til brukerne hvor man handler når motivasjonen er til stede står sentralt. Likedan det å skape et trygt hjem og å sikre brukermedvirkning (empowerment).

Hvordan er dette i Norge? Det er en utfordring at så mange hjelpeinstanser til en hver tid er inne i forhold til enkelte beboer. Organiseringen av det kommunale tjenesteapparatet kan være en barriere i seg selv. HF legger videre vekt på det man kaller «consumer choice», som på mange måter en brukemedbestemmelse som strekker seg mye lenger enn det som kanskje kjennetegner den norske formen for brukermedvirkning. Dette betyr ikke at man ikke skal gjøre noe om brukeren ikke vil. En suksessfaktor er dedikerte medarbeidere som står på og gir tett oppfølging og som dermed skaper handlinger og beslutninger fra brukeren selv. I Danmark har man ertablert en Case Manager som fungerer nærmest som en talsmann for borgerne.

Rambøll peker på at muligheten i Norge først og fremst finnes i forhold til det å bygge opp under dedikerte medarbeidere. Et nasjonalt opplæringsprogram kan også være et viktig bidrag i så måte. Erfaringene fra ACT-prosjektene er også viktige å ta med seg videre. Samtidig er det avgjørende at det skjer en bevisstgjøringen i kommunene og at det også i Norge må skje en «mindshift» i forhold til møte med beboerne. Utfordringene knyttet opp mot tverrfaglig bo-oppfølging (for eksempel ACT) handler mye om organisatoriske utfordringer også i Danmark. Dette resulterer ofte i uklare ansvarsforhold og uklar arbeidsdeling. For å møte noen av koordineringsutfordringene mellom de ulike delene av hjelpeapparatet har man engasjert koordinatorer.

I Norge har man i tillegg til de kommunale organisatoriske barrierene også noen institusjonelle barrierer mellom for eksempel spesialisthelsetjenesten og kommunene. Dette handler om både ulike målsettinger, ulik begreps- og virkelighetsforståelser, osv. Det pekes også på manglende samordnede signaler fra de ulike departementene og direktoratene. Det pekes også på at det er en utfordring innenfor det eksisterende system å handle på brukernes premisser og når de er klare for det. Papirarbeid og rapporteringskrav gjør at det å komme seg ut fra kontoret kan være en utfordring. Tett oppfølging anses ofte også som mer tid- og ressurskrevende enn skrivebordsarbeid.

Mulighetene som Rambøll skisserer handler om at det må skje en forankring på nasjonalt nivå i ulike direktorat/departement. Det må også skje en forankring i alle ledd i kommunene. Individuell plan er et redskap som kan sikre bedre koordinering, men det forutsetter at IP faktisk anvendes. Flere metodiske innfallsvinkler eksisterer allerede, som for eksempel motiverende intervju. Dedikerte medarbeidere må støttes opp og få de nødvendige fullmaktene. Etablering av tverrfaglige team har man erfaring med fra flere kommuner (flyktningetjenesten i Tromsø nevnes eksplisitt). Samhandlingsreformen kan også medføre et større fokus på HF-aktuell problematikk.

Rambøll skisserer så en skjematisk modell over hvilke elementer i HF-modellen som etter deres vurdering må etableres for å få en helhetlig implementering. Elementene som skisseres er: Boligvalg og struktur, adskillelse mellom bolig og tjeneste, tjenestefilosofi, tjenesteaspekter/tilbud, programstruktur og forpliktelser overfor utleier. Dette knyttes så opp mot en mulig implementering av et pilotprosjekt. I forhold til et pilotprosjekt trekker de fram noen sentrale problemstillinger som må besvares. Problemstillingene relaterer seg til a) tilgang på bolig, b) adskillelse av bolig og tjenester, c) tjenestefilosofi, d) tjenesteaspekter og tilbud, e) programstruktur og f) forpliktelser overfor utleier.

Kapittel 5 gir en vurdering av kommunenes muligheter til å ta i bruk Housing first
Her tar Rambøll utgangspunkt i tre casestudier gjort i Bergen, Moss og Sagene bydel i Oslo. Generelt anfører Rambøll at utfordringene i kommunene handler om den konkrete boligsosiale situasjonen i kommunene. Mangel på boliger og fragmentert organisering er typiske eksempler. Videre kan det være en barriere at mange hevder at de allerede jobber litt som Housing first, men at dette kanskje egentlig ikke er riktig. Det kan skyldes mangel på kunnskap om hva Housing first egentlig er.

Barrierer i Bergen kommune er mangel på boliger og en for lite differensiert boligmasse. Ulike budsjetter og ansvarsområder kan også fremstå som en barriere. Det at hver bydel har ansvar for sine innbyggere kan også være en barriere. Mulighetene i Bergen ligger først og fremst i at det må gjøres noe med boligfremskaffelsen. Kunnskapsutvikling må også skje, men samtidig vises det til at mange av holdningene og verdiene er på plass. Bruk av ACT og en del andre metoder er godt kjent og mye brukt i kommunene og dette styrker deres aksjer i forhold til implementering av Housing first.
Rambøll presenterer så en enkel fidelityanalyse (en sammenligning mellom Tsemberis’ opprinnelige HF modell og kommunens nåværende praksis – for å synliggjøre og illustrere områder kommunen må forbedre seg på for å være tro mot HF-modellen). Analysen gjøres innenfor områdene boligvalg og struktur; atskillelse mellom bolig og tjeneste, samt tjenestefilosofi. Denne analysen viser at Bergen har klart lengst vei å gå i forhold til boligvalg og struktur.

Barrierer i Moss kommune er bla mangel på samordning i tjenesteapparatet. Utydelig ansvarsfordeling trekkes fram. Naboproblematikk og vanskeligheter med å få tak i private utleieboliger er en annen barriere. At alle tjenester krever vedtak motvirker videre fleksibilitet i systemet og fremstår således også som en barriere i forhold til HF. Vanskeligheter i forhold til å få tilgang til heldøgns tilgjengelig personell er en annen barriere. I Moss er det forholdsvis klart skille mellom eiere og forvaltere av de kommunale boligene (eiendomsselskapet) og tildelings- og oppfølgingsansvarlig. Ansvars- og rollefordelingen fremstår dermed som tydeligere. Dette er en styrke for en evt implementering av HF. Ved mer offensiv bruk av startlån kan dette medføre at man frigjør kommunale boliger. Moss var den første kommunen i Norge som prøvde ut ACT og dette gir kommunene gode erfaringer i team-basert oppfølging på lik linje med det som skjer innenfor HF.

Tilbakemeldingene fra Moss går videre ut på at en implementering av HF vil trolig kreve betydelige økte ressurser eller/og en omorganisering. En presset kommuneøkonomi og store ressursmessige utfordringer preger holdningene til å ville prøve noe nytt. Den samme fidelityanalysen for Moss viser at det er behov for en innsats på alle tre områder. Særlig tjenestefilosofien og behovet for en «mindshift» ser ut til å stå fram som viktig å gjøre noe med.

Barrierene som trekkes fram i forhold til Sagene bydel er bla; storbyproblematikk. Bydelen merker tilflyttingen til Oslo. Mange kommer utenfra. Stor sykdomsproblematikk blant flere – noe som aktualiserer samarbeid med spesialisthelsetjenesten. Kommunale boliger ligger tett og dårlige bomiljøer. Graden av beboermedbestemmelse ser ut til å sprike stort mellom teori og praksis.

Mulighetene i Sagene bydel representeres bla av at det er et naturlig skille mellom boligforvaltere og de ansvarlige for oppfølging. Tverrfaglig samarbeid brukes i ganske utstrakt grad – noe som skulle borge godt for HF. Det at bydelen er en del av Oslo vil i seg selv trolig medføre ekstra utfordringer i forhold til implementering. Dette skyldes både åpenbare organisatoriske utfordringer, men også organisasjonskulturen som preger bydelene. For Sagene bydel viser fidelityanalysen at det er særlig i forhold til tjenestefilosofi (medbestemmelsesrett og valgfrihet) at utfordringene ift HF er store.

Rambøll vurderer det dithen at det er flere problemstillinger som må avklares i forhold til en implementering av Housing first. Skal man ta utgangspunkt i kommunale eller private boliger? Kommunale boliger kan gi raskere bosetting, men samtidig mindre valgfrihet. Hvordan skal man unngå at private utleiere utnytter kommunale garantier? Her vil krav til standard være et moment. Hva skal størrelsen på oppfølgingsteamet være? Mange fagfelt og tjenesteområder skal dekkes i et HF-team. Størrelsen på kommunene vil også spille inn her. Koordinatorer kan bli en viktig brikke her. Kan man tenke seg ambulante team på tvers av regioner og kommune? Hvilke kriterier skal ligge til grunn for utvelgelse av potensielle deltakere? Operasjonalisering av kriterier for utvelgelse. Flere inne i dette enn bare kommunen? Hvordan og i hvor stor grad skal ulike interessenter delta? Økonomiske ressurser må være på plass ved starten.

Kapittel 6, konklusjoner.
På et generelt grunnlag konkluderer Rambøll med at det er gode muligheter for implementering av Housing first i Norge. Interessen ute i kommunene virker å være stor og mange har en tilnærming til boligsosialt arbeid som langt på vei er forenlig med HF. Samtidig trekker de fram at Norge ikke har klart å løse bostedsløseproblematikken til tross for nasjonalt fokus på området over lengre tid.

Rambøll går så raskt gjennom de tre hovedutfordringene slik de ser det.
(1) Fremskaffelse av boliger. Gjennom bruk av ti-prosentregelen kan kommunene bidra til å fremskaffe flere kommunale boliger. Gjennom å utbedre sitt renomme blant private utleiere kan man bidra til fremskaffelsen av flere private boliger. Det stilles også spørsmålstegn ved om ikke det er behov for et fornyet statlig fokus på utleiemarkedet, samt det å legge til rette for bygging av rimelige utleieboliger.
(2) Møte med beboer. Brukermedbestemmelse er noe mange kan relatere seg til, men at oppfølgingen begrenses gjennom arbeidstid og systemets fleksibilitet. HF krever at man handler «her og nå». Man kan ikke vente til i morgen eller på et kommunalt vedtak. Dette krever også dedikerte medarbeidere.
(3) Organisering av bo-oppfølging. Organiseringen av HF-teamet er trolig best tjent med at dette organiseres på siden av de ordinære tjenestene med eget budsjett. Dette for å frigjøre både tids -og budsjettmessige problemstillinger. Den ulike og til dels fragmenterte boligsosiale organiseringen i kommunene fremstår også som en utfordring.

Overførbar til andre vanskeligstilte grupper? Tilnærmingen gjennom HF bør være overførbar til andre grupper i følge Rambøll. Flere grupper krever tett oppfølging. Gruppen «bostedsløse» er i seg selv en svært heterogen gruppe og omfatter en rekke ulike tilleggsproblematikker. Individuell tilpasning går igjen innenfor en rekke områder.

Kapittel 7 omhandler den litteratur om Housing first som Rambøll har anvendt i sin litteraturstudie.

Kommentarer

Navn:
E-post:
Kommentar:
Kommentaren din må godkjennes før den blir synlig på websiden.