Bostøtte og samspill med andre velferdspolitiske ordninger

Oppdragstaker. NOVA
Ferdig: 15.01.12

Prosjektet ser nærmere på hvordan bostøtten virker i et samspill med andre velferdspolitiske komponenter, som for eksempel trygde - og skattesystemet og sosialhjelpen. NOVA har levert i alt 6 notater som belyser dette.

Last ned notatene her:
Bostøtte: Samspill, fordeling og incitamenter (sammendragsnotat)
Bostøtte og økonomisk sosialhjelp
Fordelingsvirkninger av bostøtte til alderspensjonister
Bostøtte, marginaleffekter og bostøttekarrierer
Fordelingsvirkninger av bostøtte til hushold uten varige trygdeytelser
Bostøtte, marginalpriser og flytting

Sammendrag
Den overordnede problemstillingen i dette prosjektet er hvordan bostøtten som en del av det samlede velferdssystemet. De andre komponentene vi fokuserer på er først og fremst trygde- og skattesystemet og sosialhjelpen. Videre drøftes bostøttens evne til å påvirke inntektsfordelingen og husholdenes valg av bolig.. Prosjektets rapportering består i seks notater:

Bostøttens virkning på inntektsfordelingen behandles i to notater. Et av dem tar for seg alderspensjonister som regnes å være utenfor arbeidsstyrken, og et av notatene undersøker inntektsfordelingene for hushold som har en potensiell, mulig eller faktisk tilknytning til arbeidslivet. Videre tar et notat for seg samlede marginaleffekter og varigheten av mottakeres karriere innen bostøttesystemet.
Analyser av data fra bostøtteregisteret har vært en kjerne i arbeidet.

Det første notatet er en avgrenset intervjustudie med informanter på saksbehandlernivå i tre kommuner og en bydel i Oslo og handler særlig om sosialhjelp og bostøtte. Informantene var tydelige på at folk må søke bostøtte for å få sosialhjelp. Videre er sosialhjelpen en siste-utvei-støtte. Bostøtte gir derfor en krone-for-krone avkortning i sosialhjelpen. Flere av de intervjuete hadde sterke meninger om hvordan arbeidet med bostøtte og økonomisk sosialhjelp burde organiseres i forhold til hverandre – spørsmål om organisering oppleves helt klart som relevant. En ekspertgruppe oppnevnt for å vurdere arbeids- og ansvarsdeling i NAV har anbefalt at NAV skale konsentrere seg om de oppgaver som ligger nært opp til arbeidslinja og ikke trekke inn f. eks. Husbankens virkemidler. Dette er motsatt av vurderingene til informantene. Vurderingene i kommunene var at de aller fleste som er i kontakt med sosialkontor NAV og som har rett til bostøtte blir hjulpet (eller til og med presset) til å søke bostøtte. Minstepensjonister uten annen kontakt med ’hjelpe-apparatet’ ble framhevet som en gruppe som kanskje har rett til, men ikke søker bostøtte.

I de to fordelingsstudiene beregnes Gini-koeffisienter for ulike grupper av bostøtte-mottakere og viser hvordan disse påvirkes av boutgifter og bostøtte. En først observasjon er at bostøtte for alderspensjonister i realiteten er en ordning som treffer nesten bare enslige pensjonister.
Bostøtten virker i ganske sterk grad utjevnende innen gruppen av alderspensjonister med lave pensjoner. Videre kanaliserer ordningen over en halv milliard kroner inn i fattigdomsgapet for denne gruppen. 72 prosent av fattigdomsgapet (i forhold til en fattigdomsgrense på 60 prosent) for alderspensjonister med bostøtte elimineres av bostøtten. Bostøtten gir altså et vektig bidrag i den allmenne fordelingspolitikken. Det er et viktig poeng at bostøtten til alderspensjonister kan utformes uten tanke på disinsentiver i arbeidsmarkedet.

Boutgiftene er skjevfordelt og de gir et bidrag til ulikheten. Vi merker oss også at boutgiftsandel for alderspensjonister med bostøtte faktisk er fallende i inntekt. Dette gir en større ulikhet i inntekt etter skatt og boutgift enn i inntekt etter skatt.

Ulikheter målt med Gini-koeffisienter er høyere blant de gruppene som ikke er helt utenfor arbeidsstyrken, Enslige forsørgere, Andre barnefamilier, Øvrige støtteberettigede og Andre pensjonister. Dette er ikke overraskende da både yrkesaktivitet og sammensetning av inntektskilder er svært heterogen i disse gruppene av bostøttemottakere, f. eks har en del av dem sosialhjelp som en viktig inntektskilde. Størrelsen på sosialhjelp er ikke registrert i bostøtteregisteret.

For enslige forsørgere og andre barnefamilier gir bostøtteutbetalingene en betydelig reduksjon i fattigdomsgapene. Vi vet imidlertid for lite om bostøttens fordelingsmessige potens i forhold til barnefamilier i sin allmennhet – inkludert dem som ikke får bostøtte. For å studere dette trenger man (register)data om dem som ikke har bostøtte også.

I likhet med for alderspensjonistene finner vi altså at bostøtten reduserer ulikheten internt i gruppen av bostøttemottakere. Det er videre viktig å legge vekt på at bostøtten også kanaliserer økonomiske ressurser til noen av de mest inntektssvake gruppene i samfunnet.
Bostøtten dekker 70 prosent av differansen mellom boutgift (begrenset av et tak) og en egenandel. Egenandelen er stigende i inntekt, når inntekten når en viss grense er den også progressivt stigende i inntekten. Økningen i egenandelen og den tilhørende reduksjonen bostøtten kan tolkes som en implisitt skatt. For hushold som potensielt kan gå over til (eller øke sin) yrkesaktivitet kan denne implisitte skatten sammen med den direkte inntektsskatten redusere incentivene til økt arbeidstilbud.

NOVA gjennomfører en mikrobasert simulering av skatte- og bostøttesystemet for å måle den faktiske samlede ’marginale skattesatsen’ det enkelte hushold med bostøtte er stilt overfor. Vi beregner dette over ulike størrelser på økningene. Her presenterer vi noen enkle resultater for en inntektsøkning på 50.000 kroner. Dette gjør vi for de gruppene av bostøttemottakere hvor økt yrkesaktivitet er mest aktuell. I gjennomsnitt står denne gruppen overfor en marginaleffekt på 38,7 prosent. Ti prosent av dem har en marginaleffekt på mer enn 75 prosent.

NOVA finner klare forskjeller i flytteatferden mellom hushold over og under boutgiftstakene og tolker dette er at det har sammenheng med at prisene på økning av boutgiftene er 0,3 (for noen 0,2) under taket og én over taket. I de intervallene hvor bostøtten presser ned marginalprisen på bolig viser det seg at husholdningene som flytter ofte øker sine boutgifter i betydelig grad. I de intervallene hvor den marginale prisen ikke påvirkes er endringene mer usystematisk fordelt. Dette er en klar indikasjon på at bostøtte faktisk stimulerer deler av mottakerne til å velge bedre boligkvaliteter enn det de ellers ville ha hatt. Det er ikke sikkert at bostøtten oppleves som transparent av alle (potensielle) mottakerne. Resultatene her viser uansett at strukturen blir forstått i tilstrekkelig grad til at den påvirker boligvalgene til mottakerne. Videre tyder resultatene våre på at takene for godkjente boutgifter spiller en viktig rolle for å oppnå de ønskede atferdsendringene bostøtten er ment å ha. De asymmetriske endringene over og under takene viser dette. I arbeidet med utvikling av bostøtten mener vi at en bør sette fokus på rollen til boutgiftstakene.

Husbankens vurdering
Analysene bekrefter og beregner størrelsesorden på noen fordelingseffekter som følger av bostøttesystemet. Dette viser at regelverkets intensjon og oppbygging gir de forventede resultater innenfor de avgrensninger som er valgt.
Først og fremst ved hjelp av beregninger av GINI-koeffisienter og Lorentz-diagram vises den positive effekten av bostøtten på målet om fattigdomsbekjempelse. Inntektsbegrepet omfatter ligningsinntekt, barnetrygd og bostøtte. Andre offentlige overføringer, barnebidrag etc. ligger dermed utenfor. Dette får konsekvenser fremfor alt for barnefamilier, men i mindre grad for pensjonister og trygdede.

Rapporten savner en diskusjon av forholdet mellom økonomisk evne og det valgte inntektsbegrepet, noe som er en svakhet. Også beregninger av fattigdomsrater tar utgangspunkt i det begrensede inntektsbegrepet. Som NOVA også påpeker begrenses fordelingsanalysen videre til fordelingen mellom husstander av samme type som finnes i bostøtteregisteret, og som altså har svært lave inntekter. Resultatene demonstrerer den inntektsutjamningseffekten innenfor gruppen som ligger i regelverkets behovsprøving.

Det konstateres også effekt av bostøtten på boligkonsumet for de husholdningene som har boutgifter under taket. Dette er viktig i diskusjonen av bostøtten som boligpolitisk virkemiddel.

Den gode kunnskapen om bostøtten hos saksbehandlere i NAV er et viktig funn. Det er imidlertid bekymringsfullt dersom NAVs førstelinje fremover vil nedprioritere arbeidet med bostøtte til fordel for aktiviteter som ligger nærmere arbeidslinja.

Rapporten og bearbeidingen av data gir en god grunn til videre arbeid med bostøttens effekt på fordeling, boligkonsum og arbeidsinsentiver.
Rapporten kommer til å inngå i Husbankens underlag for et prosjekt som starter opp i løpet av våren og ser på langsiktig utvikling av bostøtte.