Det er litt sånn at veien blir til mens en går - kommuners fremskaffelse av boliger til flyktninger

Oppdragstaker: NTNU Samfunnsforskning
Ferdig: 01.08.11

NTNU Samfunnsforskning har på oppdrag fra IMDi og Husbanken gjennomført en studie med fokus på kommunenes fremskaffelse av boliger til flyktninger.

Last ned rapporten her

Bakgrunn
Rapporten er en bestilling fra IMDi og Husbanken og finansiert av begge etatene. Husbanken har fulgt opp prosjektet gjennom samarbeid med IMDi om konkurransegrunnlaget, utvelgelsen av oppdragsutfører og deltakelse i referansegruppe. Husbanken har også vært en viktig kilde i den
kvalitative dybdestudien og ellers bidratt til å formidle kontakt mellom forskere og boligkonsulentene i kommunene. IMDi har hatt det formelle ansvaret for å gjennomføre prosessen med anbud, valg av utfører, organisering av oppfølging og løpende kontakt med oppdragsutfører. Oppdraget er gjennomført innen planlagt tidsramme, og det har vært god kontakt mellom forskerne og oppdragsgiverne underveis.

Formålet med oppdraget
Hovedformålet har vært å identifisere hvilke forhold som fremmer og hemmer kommuners fremskaffelse av boliger til flyktninger, og peke på løsninger som kan sikre at tilgang på passende boliger ikke skal være en flaskehals i bosettingen av flyktninger. Bakgrunnen for prosjektet har vært at flere kommuner har pekt på at mangel på boliger er en viktig årsak til at kommunen ikke ser seg i stand til å bosette (flere) flyktninger.

Metodikk
Metodisk har oppdraget basert seg på en surveyundersøkelse blant flyktningkonsulentene og boligkonsulentene i kommunene som har bosatt flyktninger samt en dybdestudie i seks kommuner. I tillegg har oppdraget bestått i dokumentgjennomgang og intervjuer med utvalgte representanter fra IMDi, Husbanken og KS. Svarprosenten blant boligkonsulentene har dessverre blitt lav (39 pst). Det kan ha med at boligkonsulenten i flere kommuner ikke har bosetting av flyktninger som en viktig del av oppgavene sine og/eller at man har ment at flyktningkonsulenten er rette vedkommende til å svare på vegne av kommunen. Husbanken og IMDi har akseptert at det ikke var hensiktsmessig å legge ytterligere ressurser i å øke svarprosenten (s. 16/17).

Funn
Vi vil ikke her gi en generell oversikt over rapportens konklusjoner, men heller peke på enkelte funn med klar relevans til Husbankens ansvarsområde. For en generell oversikt, vises til sammendraget og kap. 7 Avsluttende drøfting og anbefalinger. En viktig konklusjon er, ikke overraskende, at kommunene er ulike og løsningene må tilpasses den situasjon den enkelte kommune befinner seg i. Når det er sagt, fremhever rapporten også en generell konklusjon om at sikring av samarbeid, både formelt og faktisk, mellom involverte enheter er viktig (115). Dette er Husbanken helt enig i. Rent formelt bør samarbeidet sikres gjennom dokumenterte rutiner, etablerte samarbeidsfora mv. og faktisk bl.a. ved at og langtidsplanlegging, men også ved at kommuneledelsen med jevne mellomrom følger opp det interne samarbeidet for å se om det fungerer optimalt.

Det konkrete arbeidet med å fremskaffe boliger vil imidlertid også være avhengig av uformelle praksiser der medarbeidere med stort engasjement samarbeider for å nå bosettingsmålene og tilpasser løsningene i et samspill mellom det som er mulig og de individuelle behovene som hver flyktningehusstand representerer. Men dermed blir det også viktig å se det uformelle arbeidet som et spillerom innenfor de formaliserte rutinene og hvor det også skal være mulig å endre det formelle rammeverket for samarbeid ut fra erfaringer fra det konkrete arbeidet. Som nevnt er altså en mangel på faste samarbeidsrutiner og tydelig ansvarsfordeling mellom flyktningetjenesten, eiendomstjenesten, boligforvaltningen og ansvarlige for Husbankens ordninger et gjennomgående problem (s. 119). Spesielt vises det til at flyktningearbeidet skilles fra det øvrige boligsosiale arbeidet og at flyktningetjenesten selv får det praktiske ansvaret for å fremskaffe boliger til flyktninger selv om kompetanse på boligfremskaffelse befinner seg i andre enheter.

Etter Husbankens mening er det viktig å se arbeidet med å fremskaffe boliger til flyktninger som en del av det boligsosiale arbeidet. Kommunen bør utnytte kompetansen på å fremskaffe og forvalte kommunalt disponerte boliger innenfor flyktningearbeidet. Det er videre et poeng å ha en helthetlig planlegging og forvaltning av den kommunalt disponerte boligmassen. Overfor flyktninger vil kommunal kompetanse i å formidle private utleieboliger også være verdifull.

En grunn til at arbeidet med flyktningebosetting ses på som separat fra øvrig boligsosialt arbeid, kan være at man mener denne gruppen er såpass spesiell at det er lite å hente av kompetanse fra andre enheter. På en del områder er nok dette tilfelle, men det er også slik, kanskje særlig i forbindelse med anskaffelse av bolig, at gruppen flyktninger er en uensartet gruppe og der behovene kan likne på andre vanskeligstilte gruppers behov. Velfungerende flyktningehusstander kan f.eks. sammenliknes med førstegangsetablerende ved at de trenger startlån til å etablere seg i en eiebolig. Unge, enslige flyktninger kan ha sammenfallende behov med vanskeligstilt ungdom som har vært under omsorg fra barnevernet.

Det er altså et klart behov for, som rapporten påpeker, å opprette faste samarbeidsrutiner for å utnytte hverandres kompetanse og samordne aktiviteter. En måte å gjøre dette på er gjennom boligsosial planlegging. Husbanken tilbyr verktøy for kartlegging av behov og planleggingsverktøy for utforming og rullering av boligsosiale handlingsplaner. I tillegg har Husbanken i sin kommunesatsing inngått samarbeidsavtaler med de kommunene som har de største boligsosiale utfordringene. Rapporten anbefaler Husbanken å videreføre dette til flere kommuner.

Husbankens kommunesatsing er et omfattende og ressurskrevende arbeid som omfatter langsiktig og forpliktende samarbeid med de kommuner som har de største boligsosiale utfordringene. Dette vil som regel være de største kommunene. Den relative størrelsen på den enkelte kommunes utfordring i å fremskaffe boliger for flyktninger følger ikke nødvendigvis langs en slik skala. I tillegg sier rapporten at det i særlig grad er små kommuner som ikke legger stor nok vekt på et formalisert tverrfaglig samarbeid (s. 120). Husbanken vil ikke ha kapasitet til å inngå avtaler med alle kommuner, men som en del av kommunesatsingen er det forutsatt at etter hvert som erfaringer kan systematiseres og dokumenteres, skal de formidles til de øvrige kommunene. Dette skal være noe mer enn en henvisning til Husbankens nettsider. Husbanken skal utarbeide egne opplegg for kompetanseoverføring og selvsagt også vurdere å inngå mindre ressurskrevende samarbeidsavtaler med flere kommuner etter hvert som de eksisterende fases ut.

Rapporten peker på viktigheten av å øke gjennomstrømming i den kommunale boligmassen (s. 122). Flere kommuner er oppmerksomme på dette og har utviklet metoder for å øke gjennomstrømmingen. En metode er f.eks. å bruke Husbankens virkemidler for å finne private  boløsninger. Dette er svært positivt, og Husbanken vil i sin kontakt med kommunene ytterligere fokusere på dette. Det er bl.a. en viktig del av satsingsområdene i avtaler med kommunene. Rapporten nevner at det er en sammenheng mellom manglende gjennomstrømming og manglende kartlegging av tilgjengelig boligmasse, leiekontrakter og boligbehov (s. 123). Bokart fremheves som et egnet verktøy til en slik kartlegging. Samtidig pekes det på at flere kommuner mener at systemet ikke fungerer optimalt. Man ønsker at Bokart også skal ha en funksjon for oppfølging av avtaler og individuell oppfølging i boligene. Husbanken er enig i at systemer for oppfølging vil kunne øke kvaliteten på kommunenes bosettingsarbeid. Bokart er i første grad et system for kartlegging og utforming av en boligsosial handlingsplan. BIT-systemet som utvikles av Oslo kommune med finansiell bistand fra Husbankens kompetansetilskudd, vil i større grad kunne ta hensyn til denne type behov bl.a. gjennom kommunikasjon med andre systemer. Planen er at BITsystemet skal gjøres allment tilgjengelig.

Når det gjelder utnyttelse av Husbankens ordninger, viser rapporten til at bostøtten utnyttes aktivt, men at boligtilskudd og startlån i liten grad brukes til å bosette flyktninger. En årsak til dette kan være manglende formelle samarbeidsrutiner i kommunene der kunnskapen om Husbankens
ordninger befinner seg i en annen enhet enn dem som arbeider med flyktningebosetting. Dette viser igjen behovet for tverretatlig samarbeid i kommunen. En annen grunn til underutnyttelse av startlån kan være kommunal risikoaversjon og strenge krav til betalingsevne og betalingshistorikk. Videre registreres at kommuner kan være lite villig til å gi fullfinansiering. Etter Husbankens oppfatning har flere kommuner lagt seg på en mer restriktiv praksis enn retningslinjene for startlån gir grunn til. Tapene har som det påpekes i rapporten, vært små, og Husbanken har kontinuerlig arbeidet for en mer aktiv bruk av startlån. Det er derfor positivt at man i de kommuner som har inngått samarbeidsavtale med kommunene registrerer en dempet skepsis til bruk av startlån (s. 124).

Rapporten peker imidlertid også på at startlån kan gjøres til en bedre ordning gjennom flere avdragsfrie perioder. Husbanken har spilt inn til departementet forslag til forbedringer av startlånet, bl.a. forlenget løpetid. Mulighet for flere avdragsfrie perioder kombinert med forlenget løpetid vil kunne gjøre startlån til et mer fleksibelt virkemiddel og bidra til økt eie-etablering for flyktninger og andre vanskeligstilte på boligmarkedet.

Leie til eie-ordninger fremheves i rapporten som et godt alternativ for bosetting av flyktninger. Det foreslås at en leie til eie-avtale med kommunen om kan kobles til utvikling av en boligkarriereplan i introduksjonsprogrammet. Husbanken er enig i at leie til eie-modeller kan være et godt alternativ for mange flyktninger og vil arbeide for å videreutvikle og formidle slike modeller. Vi viser for øvrig til vårt brev til departementet av 3.mai 2011 der leie til eie-modeller er nærmere utredet.

Tilgangen på kommunalt disponerte boliger vil for mange kommuner ikke være tilstrekkelig for å bosette flyktninger. Man må derfor benytte private utleieboliger, noe kommuner kan ha blandede erfaringer med (s. 124). Husbanken er enig i at dette er et område som kommunene må arbeide systematisk med: øke sin kompetanse, utvikle rutiner og profesjonalisere bruken. Private utleiemarkedet er et viktig potensial som kommunene må benytte, og Husbanken formidler erfaringer fra de kommuner som er aktive i å bruke det private leiemarkedet. Utvidelse av bostøtten der man har tatt bort begrensninger knyttet til type husstand og finansiering av bolig, har vært viktig for å kunne benytte det private leiemarkedet. Husbanken er enig når rapporten peker på at en privat utleiebolig kan være et viktig skritt for den enkelte flyktningehusstand mot en selvstendig boligkarriere. Det er ikke nødvendigvis slik at flyktninger har eieetablering som det naturlige mål for en boligkarriere. Mange er også skeptiske til å ta opp lån. Etter en tid kan husstanden ev. vurdere å investere i en eiebolig. For å kunne vurdere alternativene er det imidlertid svært viktig som rapporten påpeker at man informeres om fordeler og ulemper ved leie og eie og hvordan kommunen kan bistå.

 

Bilde: Colourbox