Organisering av kommunale utleieboliger

undefined

Husbankens fagdag i boligrett 13. september i Kristiansand. Husleierett, organisering av kommunale
utleieboliger.
Regionkontor Bergen, september-05
1
Innledning
Husbanken ved Regionkontorene Arendal og Bergen, ønsker med dette bolig-og eiendomssjefer, og andre som jobber innenfor arbeidsfeltet, velkommen til en fagdag hvor boligrettslige spørsmål settes på agendaen.
Nedenunder følger en kort oppsummering over noen av de temaer som vi ønsker å kunne komme nærmere igjennom i løpet av dagen.
Så ber vi om at dere alle er aktive og stiller spørsmål. Hvis vi ikke klarer å svare på direkten vil vi notere oss problemstillingen og komme tilbake med svaret så snart som mulig.
Leieboliger, organisasjonsformer
Kommunene oppfordres i rundskriv U-10/2002 om Boligsosialt arbeid-, til å se boligvirkemidlene i en helhetlig sammenheng ved søknadsbehandlingen for å sikre at husstander får et tilbud som er tilpasset deres situasjon. Eksempelvis bør husstander som ikke har økonomisk evne til bli boligeiere ved å oppta startlån, og heller ikke har muligheter til betjening av lånet ved tildeling av boligtilskudd og beregning av bostøtte, kunne få tilbud om en kommunale utleiebolig.
Så selv om målet med en god boligpolitikk er at flest mulig av de vanskeligstilte over tid bør kunne bli eiere, blant annet ved hjelp av startlån, boligtilskudd og bostøtte, så vil det alltid være behov for kommunale utleieboliger som gjennomgangsboliger for husstander som i kortere perioder har behov for bistand, og for særlig vanskeligstilte som varig er ut av stand til å klare seg på boligmarkedet selv.
Kommunene bør ha et så bredt utvalg som mulig av utleieboliger da behovene vil kunne variere veldig ift beliggenhet, husstandstørrelse, alder , barn, fysiske og psykiske evner og muligheter.
Kommunene kan enten:
• Eie boligene sine selv
• Leie boligene av private
• Inngå samarbeid med private om eie/leie/drift , et såkalt OPS-samarbeid
Kommunene kan velge å eie for så å kjøpe inn driftstjenester som vedlikehold, omsorgs-og/eller tilsynstjeneste, forretningsførsel med videre, det viktige er at kommunen holder fast ved sin forvaltningsrettlige plikt til å fremskaffe og tildele boligen ( enkeltvedtak). Dette kan påklages etter forvaltningsloven.
Organisering av kommunale utleieboliger innenfor kommunen
Kommuneloven har i hovedsak to modeller som vi skal se nærmere på.
Etat ( Kommuneloven § 10)
Ved opprettelse av en egen etat/ avdeling vil dette være en del av kommunen som juridisk enhet, plassert i kommunens linjeorganisasjon, og ledet av en etatssjef.
Når kommunen eier kan eksempelvis teknisk etat i kommunen stå som eier og ansvarlig for drift, vedlikehold, mens ”bolig- eller sosialetat” kan være ansvarlig for søknadsbehandling og tildeling. Teknisk etat kan i en slik modell kjøpe vedlikeholdstjenester i den utstrekning det skulle være ønskelig. Her er kommunen økonomisk ansvarlig, virksomheten inngår som en del av kommunens budsjett, forvaltningsloven gjelder ved tildeling og klageadgang, og kommunen har full kontroll og styring.
Kommunalt foretak( KF,Kommunelovens kap11)
Dette er en ny organisasjonsform fra 2000( overtar for kommunale bedrifter) som særlig er en hensiktsmessig driftsform for kommunal virksomhet av operativ og forretningsmessig karakter hvor
2
det er mindre behov for direkte politisk eller administrativ detaljstyring. Myndigheten til å opprette KF ligger til kommunestyret. Det kan gis stor frihet eller streng styring innenfor klart definerte vedtekter. Kommunelovens regler om økonomiforvaltning gjelder, og det oppnevnes styre og daglig leder. Kommunestyre eventuelt byråd som i Bergen, har instruksjonsrett, budsjett behandles i kommunestyret. KF-et kan kjøpe tjenester som forvaltning, tilsyn, omsorg, forretningsførsel med videre. Det er en rekke store byer som har opprettet KF til å forestå forvaltning av kommunale boliger, og erfaringene så langt er stort sett gode.
Organisering av kommunal boligforvaltning utenfor kommunen i selvstendige rettssubjekt
Kommunalt aksjeselskap ( Aksjeloven ,1997: nr 44)
Kommunen kan opprette et helt eller delvis kommunalt eid aksjeselskap til å forestå forvaltningen av de kommunale boligene. AS-et er en selvstendig juridisk enhet og ikke en del av kommunen. Også private kan delta, mens kommunens ansvar og risiko er begrenset til aksjekapitalen. AS-et oppretter styre, daglig leder, vedtekter med videre i tråd med aksjelovens bestemmelser. Kommunens eierstyringsmulighet går gjennom generalforsamlingen og vedtekter. Aksjeloven bygger på en rollefordeling mellom eier og driftsledelse hvor eier kun kan utøve sin myndighet på generalforsamlingen. Forvaltningen av selskapet hører innunder styret og daglig leder. Behov for politisk styring og kontroll kan lett komme i konflikt med denne rolledelingen.
Stiftelser( Stiftelsesloven 2001 nr 59)
En rekke kommuner har i løpet av de senere årene opprettet stiftelser til forvaltning av kommunale boliger til forskjellige prioriterte grupper; eldre, ungdom med videre. Opprettelsen har ofte vært foretatt som ledd i en statlig og kommunal satsing for prioriterte grupper vanskeligstilte. Flesteparten av disse stiftelsene fungerer som kommunale tjenesteprodusenter.
Imidlertid er det viktig å ha klart for seg at stiftelser er selvstendige rettssubjekter som verken har eiere eller medlemmer- og som er selveiende med eget styre og egen styringsrett. Kommunen kan ikke utøve eierstyring. Den sterke selvstendige stillingen til stiftelser er ytterligere forsterket i det lovforslaget som nå er fremmet.
Stiftelser er som organisasjonsform ikke tilpasset boligforvaltning, den passer dårlig til en operativ virksomhet, videre er den et lite effektiv redskap for utøvelse av politikk og politiske vedtak. En kommune som ønsker å være aktiv innenfor boligpolitikken og opprette et effekt boligpolitisk gjennomføringsorgan, bør derfor ikke benytte stiftelsesformen.
Interkommunale selskaper ( IKS-loven av 1999 nr 6)
Interkommunalt samarbeid kan enten løses etter kommunelovens § 27 ved opprettelse av et eget styre til løsning av felles oppgaver. Dette er ikke et eget rettssubjekt. Kommunestyrene i de samarbeidene kommunene utpeker sine styremedlemmer som har myndighet til å treffe avgjørelser som vedgår virksomhetens drift og organisering.
Samarbeid mellom kommuner kan videre organiseres etter lov om interkommunalt samarbeid. Kommunene har ubegrenset ansvar innenfor sin eierandel, mens instruksjonsmyndighet må foretas gjennom kommunens representant i representantskapet. Loven er under bearbeiding, vi kjenner ikke til noen relevante samarbeidsprosjekt mellom kommuner om forvaltning av boliger, så her ligger det tilrette for et spennende utviklingsprosjekt.
Samarbeid med private om kommunal boligforvaltning
Her kan vi vise til Husbankens OPS side, og evalueringsrapporten fra samarbeidsprosjektet mellom Bergen kommune og boligbyggelagene i Bergen , ligger på Husbankens internettside.
3
Beskrivelse av ulike leieformer
Vanlige leieboliger
Når vi til daglig bruker begrepet leiebolig er det viktig at vi ser på hvilke rettigheter og plikter de ulike formene for leieboliger og leieavtaler gir for leier og utleier. Vi kan først fastslå at som hovedregel kan en hvilken som helst bolig være en leiebolig i den forstand at både:
• enebolig
• rekkehus, enebolig i rekke
• eierseksjon i eierseksjonssameie, ideell andel i tingsrettslig sameie
• borettslagsleilighet i borettslag
• aksjeleilighet
• obligasjonsleilighet
• utleiebolig i kommunalt eller privat utleieboligbygg
kan alle leies ut (også deler av boligen)til en leier, og derved falle innunder husleielovens bestemmelser om leie av bolig. Videre er det viktig å ha klart for seg at den rettslig organisasjonsformen for boligen, eksempelvis om boligen er i et borettslag, et eierseksjonssameie, i et kommunalt eller privat utleieboligbygg, så gir dette rammer for eiers muligheter for utleie. Styret i et borettslag er berettiget til å bli varslet og informert om eier ønsker å leie ut boligen, styret har videre rett til å vurdere leieren, rett nok kan ikke styret nekte utleie uten saklig begrunnelse, men for eier er dette like fullt en oppgave han er forpliktet til å etterkomme. Eieren av et boligkompleks, eksempelvis kommunen i et kommunalt utleieboligbygg, vil være friere til å fastsette rettigheter og plikter så lenge de er innenfor husleielovens bestemmelser. I et borettslag vil altså styret og bestemmelsene i borettsloven innvirke på eiers muligheter til utleie. I et eierseksjonssameie vil derimot eiere i utgangspunktet ha den samme frie disposisjonsretten til utleie som i et eid bygg, imidlertid er det også her viktig å sjekke ut om sameiets vedtekter fastsetter rammer for utleie, jfr. eierseksjonsloven §22.
Husleieloven, husleieavtale
Husleieloven fastsetter rammer for hvilke rettigheter og plikter som utleier og leier lovlig kan avtale seg imellom etter husleieavtalen. Loven er ganske ny, og har et forbrukerperspektiv der hensynet til leiers situasjon og leiers behov for et trygt hjem er forsøkt ivaretatt på best mulig måte.
Forbrukerperspektivet har ført til at husleieloven har regler som gir leieren et sterkt rettsvern, eksempelvis sikrer loven leier trygge boforhold til hjemmet med bestemmelser om vern mot usakelig oppsigelse og urimelig leiepris. Loven av 1999 har en bestemmelse i § 1-2 som sier at det er forbudt å avtale vilkår i husleieavtalen som gir leier dårligere betingelser enn det som er fastsatt i loven. Dette er regler som ikke kan fravikes til skade for leier.
En husleieavtale går ut på at ut leier skal stille bolig til disposisjon for leieren i leietiden mot at leier betaler vederlag, husleie, for bruken. Husleieloven har bestemmelser om hvilken stand boligen skal være i ved overtakelsen, og hvilke plikter utleieren og leieren har til blant annet å vedlikeholde boligen mens leieforholdet varer. Loven har også bestemmelser om hvordan leien fastsettes og reguleres, og hvilke plikter leieren har med tanke på bruken av boligen.
Flere hensyn tilsier at utleier og leietaker ikke kan stå fritt til å avtale verken en hvilken som helst leietid eller et hvilken som helst grunnlag for opphør av leieforholdet. Når leieobjektet, boligen, er rammen rundt leierens og familiens hjem, kan det virke urimelig hvis utleier skal kunne si opp avtalen etter eget forgodtbefinnende. De ulempene som et opphør av leieretten, og derved bortfall av hjemmet medfører, kan også gi utleieren et urimelig overtak i forhandlinger om leievilkår, pris mv. om det ikke er restriksjoner på utleiers oppsigelses- og leieprisadgang.
4
Tidsbestemt og tidsubestemt leieavtaler, kapitel 9
Husleieloven har et sterkt oppsigelsesvern med bestemmelser som setter urimelige oppsigelser til side, og som plasserer søksmålsbyrden hos utleier ved oppsigelser, det vil si at for leier er det tilstrekkelig å protestere på oppsigelsen, jfr. § 9-8. For å hindre utleiere i omgåelse av oppsigelsesvernet ved å stykke opp leieforholdet i kortvarige leieperioder, er det fastsatt som hovedregel at leieavtaler ikke kan inngås for en kortere periode enn tre år, jfr. husleieloven § 9-3. Det er noen unntak fra hovedregelen, blant annet er det tillat med ett år ved utleie av lofts-og sokkelboliger i en eller tomannsboliger hvor utleier selv bor, videre er det noen spesielle leieforhold der stat, fylkeskommune eller kommune er utleier.
Hovedregelen er altså at utleier enten kan leie ut boligen:
• tidsubestemt, da gjelder leieavtalen frem til en av partene sier opp, § 9-1
• tidsbestemt, leieforholdet utløper på fastsatt tidspunkt i avtalen, som hovedregel ikke kortere enn tre år, § 9-2 og 9-3
Mange kommuner inngår tidsubestemte avtaler ved utleie av egne boliger. Da kan det være vanskelig å avslutte leieforholdet uten at det foreligger spesielle oppsigelsesgrunner. Dette kan føre til at bruken av kommunale boliger blir lite målrettet, boligene kan over tid bli bebodd av husstander som ikke lenger har behov for kommunal utleiebolig, de kan ha gode inntekter og oppfyller ikke lenger kommunens boligsosiale kriterier for å bo i boligen.
Ved å benytte lovens hovedregel om treårs tidsbestemt husleieavtale får kommunen mulighet til å vurdere søkers situasjon med jevne mellomrom, og eventuelt motivere leier til å ta opp startlån til å flytte videre til det ordinære boligmarkedet. Dette vil gi kommunene mulighet til en mer målrettet bruk av boligene da de til enhver tid i større grad vil kunne tilbys de mest vanskeligstilte.
Særregler for visse boligleieforhold hvor kommunen, staten, fylkeskommunen er utleiere
Hovedregelen er at husleielovens regler like for alle utleiere, unntaket er der kommunen, staten eller fylkeskommunen er utleier, og boligen skal benyttes til personer med spesielle behov av varig eller midlertidig karakter. Når kommunene klausulerer boligene etter §§11-1 og 11-2 kan de inngå husleieavtaler som gir leierne færre rettigheter, blant annet kan ikke leier ta inn nye medlemmer i familien eller fremleie uten at utleier samtykker. Videre kan det avtales at leieavtalen skal falle bort ved endt utdannelse, endt behandling, tilbud om annen passende bolig eller annen liknende omstendighet fastsatt i husleieavtalen. Leietiden kan også inngås for kortere tid enn tre år for disse leieforholdene, videre kan de samme utleierne etter § 11-1 leie ut bolig for personer med varig behov mot at leier yter et lån
Vilkårene for at særreglene skal kunne anvendes er at det er fattet vedtak om bruken av boligene av kompetent etat i kommunen/ staten/ fylkeskommunen, og at husleieavtalen er klar slik at leier er innforstått med særavtalens vilkår. Loven stiller ingen vilkår om at kommunen/staten/ fylkeskommunen må eie den klausulerte boligen, det kan derfor eksempelvis være en privatperson eller boligbyggelag som leier ut til studenter/ ungdom, eller Kirkens Bymisjon som leier ut til bostedsløse. Boligene kan videre i kortere perioder bortleies til alminnelige husstander på vanlige vilkår uten at boligen derved ”mister” sin klausulering.
I arbeidsforhold med tjenestebolig er det i § 11-3 en spesialbestemmelse som fastsetter rammene for de begrensninger i rettigheter som leier må tole i husleieavtale, sentralt her er at leier uttrykkelig gjøres oppmerksom på særvilkårene.
5
Leieprisvern, husleielovens kapitel 4
Som hovedregel etter husleielovens § 4-1, kan utleier og leier fritt avtale leien for boligen så lenge den ikke er urimelig i forhold til markedsleien. Leien skal likevel avtales til et bestemt beløp, § 3-1, med adgang til utlikning av kostnader for brensel og elektrisitet. Det er ikke lenger adgang for andre enn kommune, stat og fylkeskommune å leie ut mot lån, jfr. kapitel 11.
Dette er regler som skal sikre oversiktlige forhold for leiere slik at de reelle kostnadene lettere kan sammenliknes.
Husleieloven legger til rette for at avtaler kan være langvarige. Da kan det være vanskelig å binde leien for hele leietiden. Partene kan ikke forutse fremtidige endringer i pengeverdi eller svingninger i leienivå. Leieren er normalt den svake parten som er sterkest knyttet til boligen/hjemmet og derfor den som har mest å tape i forhandlingene om leienivå. Loven har derfor ( §§4-2, 4-3)gitt hver av partene rett til å kreve årlig regulering i tråd med endringene i konsumprisindeksen, og videre kan hver av partene kreve tilpassing til ” gjengs leie” hvert tredje år. Gjengs leie skal svare til en typisk (gjennomsnittlig) leie for tilsvarende bolig, i så vel gamle som nyetablerte leieforhold.
Når partene ikke blir enige om hva som er markedsleie eller ” gjengs leie” kan hver av partene forlange opprettelse av en takstnemnd for fastsettelse av leiepris etter § 12-2.
Husleiereguleringsloven gjelder frem til 26. mars 2009 i Oslo og Trondheim, og i Oslo kan tvister om husleien også fremmes for husleietvistutvalget.
Det arbeides nå med å forsøke og opprette en landsdekkende husleieindeks som skal kunne være et hjelpemiddel som partene kan benytte seg av ved forhandlinger om leie. Dette arbeidet er forutsatt sluttført innen utgangen av 2005.
Statlig bostøtte
Til slutt er det viktig å minne kommunene om betydningen av den statlige bostøtten. Dekningsprosenten i bostøtten for beboere i kommunale utleieboliger er hevet til 80 % for å målrette støtten til de som trenger det mest. Ved at kommunene operere med reelle husleier som dekker kostnadene- og ikke overstiger husleielovens markedsleie/gjengs leie, vil kommunene med den nye endringen i bøstøttereglene kunne få tilført mer statlig bostøtte til dekning av husstandenes husleie.
6